美国低碳交通的政策法律经验与启示
低碳交通是低碳经济的重要组成部分,它以低能耗、低排放、低污染为基本特征,通过技术创新、组织创新和发展模式创新等方法提升交通工具能效,优化交通运输结构,最终实现交通运输领域的可持续发展。在低碳交通领域,美国实施了多种政策法律措施,制定包括低碳交通在内的低碳经济发展战略和规划、制定严格的排放标准、实施积极的环境经济政策以及建立综合运输体系等,对本国实现交通的可持续发展起到了重要作用,也为我国发展低碳交通提供了借鉴经验。
美国低碳交通的政策法律保障
美国首先以制定和发布战略或规划的方式明确低碳交通发展的基本目标和拟采取的政策措施,通常从优化能源结构和运输结构入手,将其战略规划的重点集中在两个方面:一是关于新能源的开发利用以及新能源交通工具的研发生产与推广的战略规划；二是关于促进交通运输业低碳化发展的战略规划。
以发展新能源为核心,辅之以节能和提高能效,构成了美国能源战略的主要框架。各版本战略规划确定的主要战略目标随着不同的发展阶段及不同时期的发展环境会略有所不同。但是,纵观其发展历程可以看到,美国交通运输战略规划始终将环境保护作为其发展主线之一。
美国是世界上最早执行排放标准的国家,也是排放控制指标种类最多、排放法规最严格的国家。美国的汽车排放标准分为联邦排放法规即环境保护局(EPA)排放标准和加利福尼亚州排放标准,后者较前者更为严格。
1975年美国通过并实施了《能源政策与节约法》,为提高交通工具的燃油效率,该法案建立了针对小轿车和轻型卡车的公司平均燃油经济性标准,以其所占总销售量的百分比作为加权系数,乘以该型车辆的燃油经济性,再将各车型的加权燃油经济性加起来,得到该厂的总平均燃油经济性值,即公司平均燃油经济性。美国通过对达不到燃油经济性标准的汽车生产商或车主进行罚款和征收高油耗税来保证燃油经济性标准的实施。
2007年美国加州州长史瓦辛格签署S-01-07执行指令,建立了低碳燃料标准,该标准旨在通过减少交通运输燃料生命周期内的碳强度来削减加州温室气体的排放,实现到2020年加州由交通运输产生的温室气体排放强度减少10%的目标。
除了实施汽油超标税以外,美国还通过税收优惠的政策来促进新能源交通工具的发展,美国政府在2005年颁布的《能源政策法案》中为新型混合动力轻型车提供了高达3400美元的税收抵免。
为促进物流业的进一步发展,提高运输效率,减少能耗,美国政府高度重视交通设备的标准化和各种交通方式的联合运作。目前,美国已拥有世界上最完善的综合运输体系,形成全国统一、职能明确、权责清晰的综合运输管理体制,在规划、设计和建设的各个环节,高度重视综合枢纽和大型换乘中心的建设,解决好各种交通方式之间、综合交通网点与线之间、城市对外交通与内部交通之间的协调与连接,实现各种交通方式的立体、无缝、便捷连接。
美国经验对我国的启示
借鉴美国发展低碳交通的政策法律保障经验,以我国具体国情为基础,综合考虑环境效益、社会效益和经济效益,注重政府引导与市场机制的有机结合,完善相关政策法律措施,促进交通领域温室气体的减排,是实现我国交通可持续发展目标的重要之举。
一、制定国家低碳交通发展的总体战略规划。总体战略规划可以根据产业划分为两个部分:第一部分是交通运输业的战略规划,第二部分是节能和新能源汽车产业的战略规划。从宏观层面明确低碳交通的发展方向、近期和远期目标、基本原则以及主要政策法律措施。
二、制定并完善燃油经济性标准与低碳燃油标准。制定严格的燃油经济性标准和低碳燃油标准是我国目前削减交通领域温室气体排放的重要手段,前者旨在通过先进技术改进交通工具的发动机装置,提高燃油经济性,加强政府对交通工具生产的管理；后者则强调控制燃油生产、运输、使用的整个周期内的碳密度,从而减少二氧化碳排放。考虑到我国仍处于工业化进程中,各地经济发展不平衡以及仍将在相当长的时间内主要依赖传统化石能源的能源结构等因素,发展低碳燃油不能盲目照搬西方发达国家的做法,而必须建立在我国具体国情的基础之上,将低碳燃油政策、标准与可持续发展纳入同一体系进行综合考量。
三、完善绿色税收制度。我国直接或间接与汽车相关的税收主要有以下几种:(一)与获得、购买或登记车辆有关的税收:增值税、消费税、车辆购置税；(二)与拥有汽车相关的税:车船税、牌照税、保险税；(三)直接和间接与使用车辆有关的税收:包括燃油税等。总体来看,我国与汽车相关的税收政策存在以下几点问题:
首先,我国与汽车相关的税负在购置和保有环节重,而在使用环节轻:在购置阶段的税收包括增值税、消费税、和车辆购置税,税负在30%以上,相比之下,汽车使用环节的税收,主要是燃油消费税较低。这意味着汽车消费的进入门槛很高,但在使用过程中对能源消耗和污染排放付出的代价较小,于是消费者往往更加注重购车时的一次性成本,因而不利于达到引导消费者尽量减少汽车使用的目的,另一方面也不利于节能和新能源汽车在使用过程中的经济效益的体现。
其次,我国除消费税、车船税按排量等级实行差别税率外,其他各税种均按相同税率征收,还不能合理反映交通的真正外部性成本。
最后,我国尚未建立以油耗或碳排放为基础汽车税收体系。因此有必要进一步调整和完善我国与汽车相关的税收体系,使其与交通领域的节能减排建立起协调统一的关系,从而引导消费,促进交通环境外部性的内部化。
四、构建以多式联运为核心的综合交通运输体系。建设综合运输体系是一种促进现代物流业发展的有效手段,而多式联运是综合运输体系的核心,是运输系统的内部强健的结构。但我国当前现代物流业的发展还面临着诸多问题。因此,建立综合的管理体制是推动多式联运发展的前提条件。2008年的国务院机构改革方案指出为改进运输组合效率,发挥系统整体优势,组建新的交通运输部。将交通部、中国民用航空总局的职责,建设部的指导城市客运职责,整合划入该部。
至此,公路、航空和水运都由交通运输部管理,而铁路运输则仍归铁道部管理,根据公路、铁路、航空、水运等交通方式各自的能源消耗比重,铁路应在综合运输体系中发挥其节能优势,因此,近期应考虑在完善综合交通运输体系过程中协调两个部门的管理职能,但是将二者合并为一个统一的综合交通运输管理部门应是长远之举。